Hotărârea CJCE din 16 decembrie 2008 în cauza C-524/06 (Heinz Huber)

Protecţia datelor cu caracter personal – cetăţenie europeană – principiul nediscriminării pe baza cetăţeniei – Directive 95/46/CE – conceptul de necesitate – prelucrare generală a datelor personale a cetăţenilor Uniunii care sunt cetăţeni ai altor state membre – registru centralizat cu datele personale a cetăţenilor străini

Prezenta hotărâre este o hotărâre preliminară, pe baza art. 234 TCE (Tratatul Instituind Comunităţile Europene), solicitată de Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Germania), instanţă care judeca un litigiu între dl. Huber, cetăţean austriac, rezident în Germania pe de o parte şi Bundesrepublik Deutschland, reprezentat de Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Oficiul Federal pentru Migraţie şi Refugiaţi). Procesul a fost iniţiat de dl. Huber, iar el solicita, ştergerea datelor despre persoana lui din Ausländerzentralregister (Registrul Central a Cetăţenilor Străini).

Context legal

Paragraful 8 Directiva CE 95/46:

(8) întrucât, pentru a îndepărta obstacolele din calea circulaţiei datelor cu caracter personal, nivelul protecţiei drepturilor şi libertăţilor persoanei în ceea ce priveşte prelucrarea unor astfel de date trebuie să fie echivalent în toate statele membre;

Paragraful 8 Directiva CE 95/46:

apropierea (legislaţiilor privind procesarea datelor cu caracater personal) acestor legislaţii nu trebuie să aibă ca rezultat scăderea protecţiei pe care o oferă, ci trebuie, dimpotrivă, să încerce să asigure un nivel înalt de protecţie în Comunitate;

Art. 1 a Directivei 95/46, intitulat „Obiectul directivei” prevede în felul următor:

Statele membre asigură, în conformitate cu prezenta directivă, protejarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale persoanei şi în special a dreptului la viața privată în ceea ce priveşte prelucrarea datelor cu caracter personal.

Art. 2 ne oferă următoarele definiţii:

(a) „date cu caracter personal” înseamnă orice informație cu referitoare la o persoană fizică identificată sau identificabilă (persoana vizată); o persoană identificabilă este o persoană care poate fi identificată, direct sau indirect, în special prin referire la un număr de identificare sau la unul sau mai multe elemente specifice, proprii identităţii sale fizice, fiziologice, psihice, economice, culturale sau sociale;

(b) „prelucrarea datelor cu caracter personal” (prelucrare) înseamnă orice operaţiune sau serie de operaţiuni care se efectuează asupra datelor cu caracter personal, prin mijloace automate sau neautomate, cum ar fi colectarea, înregistrarea, organizarea, stocarea, adaptarea sau modificarea, extragerea, consultarea, utilizarea, dezvăluirea prin transmitere, diseminare sau în orice alt mod, alăturarea ori combinarea, blocarea, ştergerea sau distrugerea;

Art. 3, cu privire la domeniul de aplicare a direcvitei statuează că:

Domeniul de aplicare

(1) Prezenta directivă se aplică prelucrării automate, în totalitate sau parţial, precum şi prelucrării neautomate a datelor cu caracter personal, conţinute sau care urmează să fie conţinute într-un sistem de evidenţă a datelor cu caracter personal.

(2) Prezenta directivă nu se aplică prelucrării datelor cu caracter personal:

- puse în practică pentru exercitarea activităţilor din afaradomeniului de aplicare a dreptului comunitar, cum ar fi cele prevăzute în titlurile V şi VI din Tratatul privind Uniunea

Europeană şi, în orice caz, prelucrărilor care au ca obiect siguranţa publică, apărarea, securitatea statului (inclusiv bunăstarea economică a statului atunci când aceste prelucrări sunt legate de probleme de securitate a statului) şi activitățile statului în domeniul dreptului penal;

- efectuate de către o persoană fizică în cursul unei activităţi exclusiv personale sau domestice.

Art. 7 prevede:

Statele membre prevăd ca datele cu caracter personal să fie prelucratenumai dacă:

...

(e) prelucrarea este necesară pentru aducerea la îndeplinire a unei sarcini de interes public sau care rezultă din exercitarea autorităţii publice cu care este învestit operatorul sau terţul căruia îi sunt comunicate datele...

În speţă sunt aplicabile, din domeniul dreptului comunitar, anumite prevederi a Directivei 68/360/CEE cu privire la înlăturarea restricţiilor de mişcare şi de reşedinţă în Comunitate pentru muncitorii Statelor membre şi pentru familiile acestora, a Directivei 78/148/CEE privind abolirea restricţiilor de mişcare şi reşedinţă pe teritoriul Comunităţii a cetăţenilor statelor membre în ceea ce priveşte stabilirea şi prestarea de servicii . În condiţiile acestei directive, persoanele beneficiare (persoane dintr-un stat membru care lucrează în mod legal pe teritoriul altui stat membru) obţin, ca şi o dovadă a reşedinţei un permis de reşedinţă, iar derogări de la prevederile directivei sunt permise numai pentru ocrotirea ordinii şi securităţii publice sau pe motive de sănătăţii publice. De asemenea, în cauză sunt aplicabile şi prevederile Directivei 38/2004 cu privire la dreptul la liberă circulaţie a cetăţenilor europeni.

Legislaţia naţională aplicabilă

În conformitate cu Legea din 2 septembrie 1994, autoritatea denumită Bundesamt, din cadrul Ministerului Federal de Interne, este responsabil pentru managmentul registrului AZR (Registrul Central a Cetăţenilor Străini), un registru centralizat care conţine date personale despre cetăţenii altor state, care au permis de şedere în Germania, şedere care nu este temporală. Persoanele vizate sunt cetăţenii străini care rezidează pe teritoriul Germaniei o perioadă mai mare de 3 luni. Informaţiile colectate sunt introduse în 2 baze de date separate, unul conţine date persoale despre stăinii care trăiesc sau au trăit în Germania şi celălalt date persoanel despre persoane care au aplicat pentru o viză de şedere. Informaţiile introduse în primul registru conţine denumirea autorităţii care a furnizat datele, un număr de referinţă, motivele înregistrării, numele şi prenumele persoanei înregistrate, data şi locul naşterii, sexul şi naţionalitate, date despre starea civilă, statutul reşedinţei, decizii ale Agenţiei Federale pentru Angajaţi privind permise de muncă, dacă persoana a obţinut statutul de refugiat în alte state, data decesului, decizii cu privire la cereri de azil, cereri pentru reşedinţă, proceduri de expulzare, mandate de arestare, abateri suspectate de la legislaţia privind drogurile şi imigraţia, participarea suspectată la activităţi de terorism sau condamnări pentru asemenea activităţi şi mandate de percheziţie. Bundesamt este autoritatea responsabilă pentru acurateţea datelor înregistare, iar prin înregistarea şi furnizarea datelor, autoritatea asistă autorităţile publice responsabile de aplicarea legislaţiei privind statul stăinilor şi azilul. Potrivit para. 10(1) a legii, fiecare cerere de a consulta asemenea date este analizată individual, examinăndu-se în special dacă autoritatea solicitantă are competenţa de a primi asemenea date, precum şi scopul precis pentru care le solicită.

Starea de fapt din cauza de pe rolul instanţei naţionale şi întrebarea adresată CJCE

Dl. Huber, cetăţean austriac, s-a mutat în Germania în 1996, pentru a derula anumite afaceri, el este agent de asigurări (self-emplyed insurance agent).

În registrul AZR despre domnul Huber au fost stocate următoarele date: numele, data şi locul naşterii, starea materială, sex, intrările şi iesirile în Germania, statutul reşedinţei, datele paşaportului, numărul de referinţă şi datele autorităţilor care au furnizat aceste date.

Dl. Huber, considerând că este discriminat pe motivul prelucrării datelor sale personale înregistrate în AZR, deoarece un asemenea reigstru nu există în ceea ce priveşte cetăţenii germani. Astfel, pe 22 iulie 2000, el a solicitat ştergerea acestor date, iar cererea lui a fost respinsă de autoritatea administrativă responsabilă de administararea registrului AZR. Deoarece şi contestarea acestei decizii a fost fără succes, dl. Huber a adus o acţiune în faţa instanţei administrative competente (Verwaltungsgericht Köln), instanţă care printr-o hotărâre din 19 decembrie 2002 a admis acţiunea, susţinând că o procesare generală a datelor persoanale cu privire la un cetăţean comunitar care nu este şi cetăţean german constituie o restricţie a art. 49 şi 50 din Tratatul instituind Comunitate Europeana (TCE), restricţie care nu este justificată de obiectivul urmărit de stat şi constituie o diferenţă de tratament faţă de cetăţenii germani. De asemenea, instanţa a susţinut că stocarea şi procesarea datelor persoanele contravine art. 12 şi 18 din TCE, precum şi a art. 6(1)(b) şi 7(e) din Directiva 95/46. Statul german, reprezentat de Bundesamt a introdul un apel împotriva hotărârii în faţa Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, instanţă care a considerat că speţa că problema de drept ridicată în faţa sa necesită interpretarea dreptului comunitar aplicabil.

În primul rând instanţa menţionează că dl. Huber, fiind cetăţean comunitar se poate baza de interzicerea discriminării prevăzut de art. 12 TCE. De asemenea, instanţa observă că procesarea datelor cu privire la dl. Huber diferă faţă de procesarea datelor personale a cetăţenilor germani în două aspecte: datele persoanel cu privire la domnul Huber nu sunt înregistate numai la autoritatea locală unde îşi are reşedinţa (cum e în cazul cetăţenilor germani) şi că AZR conţine date adiţionale. Instanţa naţională are îndoieli în ceea ce priveşte justificarea diferenţei de tratament pe motiv că este necesară o monitorizare a datelor despre reşedinţă a cetăţenilor stăini. De asemenea instanţa consideră că procesarea generală a datelor despre cetăţenii stăini este proporţională cu obiectivul protejării securităţii publice, în situaţia în care în AZR sunt introduse date despre toţi cetăţenii stăini nu numai despre cei care au fost expulzaţi sau au o interdicţie de a intra în Germania.

De asemenea, în opinia instanţei, dl. Huber intră în domeniul de aplicare a art. 43 TCE (dreptul de stabilire). în final, instanţa ridică problema. Dacă criteriul de necesitate, impus de art. 7(e) a Directivei 95/46 poate fi utilizat drept un criteriu pentru analizarea unui sistem general de procesare a datelor personale, precum AZR. Astfel, posibilitatea ca directiva permită legislaţiei naţionale să definească criteriul necesităţii nu poate fi înlăturată, cu toate că în situaţia de faţă această ipoteză nu îşi are locul, pentru că întrebarea care se iveşte este cum anume ar trebui înţeleasă cerinţa şi dacă obiectivul simplificării administrative poate justifica procesarea datelor în maniera de funcţionare a AZR.

În aceste condiţii instanţa naţională a trimis CJCE următoarea întrebare:

Instanţa germană, prin cererea adresată CJCE a dorit un răspuns la următoarea problemă:

Este compatibilă procesarea generală, într-un registru special al străinilor, a datelor personale ale străinilor ce sunt cetățeni ai Uniunii cu:

a) interzicerea oricărei discriminări pe criteriul cetățeniei față de cetățenii Uniunii ce își exercită dreptul de a circula liber și a se stabili temporar pe teritoriul statelor membre [articolul 12 alineatul (1) și articolele 17 și 18 alineatul (1) CE]

b) interzicerea limitării liberei stabiliri a cetățenilor unui stat membru pe teritoriul altui stat membru [articolul 43 alineatul (1) CE],

c) condiţia cerută de articolul 7 litera (e) din Directiva 95/46/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 24 octombrie 1995 privind protecția persoanelor fizice în ceea ce privește procesarea datelor personale și libera circulație a acestor date ?

Observaţii preliminare

CJCE concluzionează că instanţa naţională întreabă dacă procesare datelor cu caracter personal prin sistemul AZR este compatibilă cu dreptul comunitar.

În primul rând Curtea notează că legea naţională reglementează că în AZR se stochează date personale despre cetăţeni străini, iar aceste date în anumite condiţii sunt puse la dispoziţia altor autorităţi. Guvernul german susţine în faţa Curţii că AZR este folosit pentru date statistice şi pentru exercitarea prerogativelor poliţieneşti şi judiciare, pentru menţinerea securităţii publice în ceea ce priveşte cercetarea şi investigarea activităţilor penale, sau a celor care ameninţă securitatea publică.

De asemenea, Curtea menţionează că datele personale înregistrate despre dl. Huber sunt date personale în sensul Directivei 95/46 iar administrarea acestor date reprezintă o procesare a datelor cu caracter personal.

Conform art. 3(2) a Directivei 95/46, procesarea de date personale privind securitatea publică, apărarea, securitatea naţională şi activitatea statului în domeniul penal sunt excluse din domeniul de aplicare a directivei, astfel, procesarea datelor cu caracter personal în legătură cu dreptul de stabilire şi pentru folosirea în scopuri statistice cade sub domeniul de aplicare a directivei, în timp ce situaţia este alta în ceea ce priveşte procesarea de date personale în legătură cu combaterea criminalităţii, în consecinţă Curtea examinează separat cele două probleme.

Prelucrarea datelor cu caracter personal în legătură cu aplicarea legislaţiei privind dreptul la şedere şi pentru scopuri statistice

Conceptul de necesitate

Art. 7(e) a Directivei prevede că datele personale pot fi prelucrate în mod legal numai dacă prelucrarea este necesară pentru aducerea la îndeplinire a unei sarcini de interes public sau care rezultă din exercitarea autorități publice cu care este învestit operatorul sau terțul căruia îi sunt comunicate datele.

Astfel, cum reiese şi din paragraful 8 din preambulul directivei, scopul acestuia este de a asigura un nivel de protecţie a drepturilor şi libertăţilor fundamentale echivalent în toate statele membre, în consecinţă, directiva urmăreşte apropierea legislaţiilor într-o manieră generală. Rezultă de aici, că noţiunea de necesitate în dreptul comunitar are un înţeles autonom şi trebuie interpretat în maniera care respectă obiectivul directivei.

Cu privire la folosirea registrului AZR pentru scopurile aplicării legislaţiei cu privire la dreptul de şedere, este important de menţionat că dreptul de şedere în dreptul comunitar nu este absolut şi poate fi limitat de Tratat sau de măsuri menite să pune în aplicare Tratatul (a se vedea cauza Jipa, C-33/07).

Curtea consideră ca fiind necesară pentru un stat membru să aibă la dispoziţie datele şi documentele relevante, pentru a se asigura dacă persoana în cauză are sau nu dreptul la şedere (fiind vorba de cetăţeni comunitari care nu sunt şi cetăţeni germani) şi pentru ca să fie posibil să stabilească dacă există sau nu motive de restrângere a acestui drept. În consecinţă, folosirea unui registru precum AZR pentru scopul de a acorda suport autorităţilor competente în aplicarea legislaţiei privind dreptul de şedere, este, de principiu, legitimă şi avându-se în vedere natura registrului, compatibilă cu interzicerea discriminării prevăzut de art. 12 TCE.

Dar, trebuie menţionat, că un asemenea registru nu poate conţine numai date necesare pentru atingerea obiectivului mai sus menţionat.

Despre funcţia statistică a registrului, Curtea consideră că în situaţia în care dreptul la liberă circulaţie a persoanelor este intră în scopul Tratatului, dreptul comunitar nu interzice unui stat membru să adoptă măsuri care să-i permite să aibă date precise despre mişcările de populaţii ce ar putea afecta teritoriul său.

Prelucrarea de date cu caracter personal a cetăţenilor comunitari, care sunt cetăţeni a unui alt stat membru, pentru scopuri de combatere a criminalităţii

Ca şi punct de pornire, Curtea menţionează că statutul de cetăţean a Uniunii este destinat să fie statutul fundamental a persoanelor care sunt cetăţeni a statelor membre, stat care permite celor care se găsesc în situaţii similare să beneficieze de aceeaşi tratament juridic, fără a se ţine cont de cetăţenia lor, iar excepţiile de la această regulă trebuie prevăzute în mod expres.

Dl. Hubert, cetăţean al Uniunii, în mod legal se află pe teritoriul Germaniei poate invoca art. 12 TCE în toate domeniile acoperite ratione materiae de dreptul comunitar, în speţă fiind vorba de libertăţi fundamentale garantate de art. 18 TCE şi reglementările privind dreptul la liberă circulaţie.

Legea naţională germană privind registrul AZR prevede că sistemul vizează toate persoanele care sunt cetăţeni ai Uniunii care nu sunt cetăţeni ai Republicii Federale Germane şi care au drept de şedere în Germania, şi se află în Germania de o perioadă mai lungă de 3 luni.

În context, problema care se pună este de a determina dacă prelucrarea datelor cu caracter personal pentru scopuri de combatere a criminalităţii este compatibilă cu principiul nediscriminării.

Principiul nediscriminării, aşa cum este statuată de art. 12 şi 43 TCE pretinde ca situaţii comparabile să primească aceeaşi tratament juridic. Un tratament diferenţiat pentru situaţii comparabile este permis numai dacă are la bază consideraţii de natură obiectivă, independente de naţionalitatea (cetăţenia) persoanei şi este proporţională cu obiectivele urmărite în mod legitim.

Referitor la cauza de pe rolul instanţei germane, trebuie comparat situaţia cetăţenilor Uniunii, care sunt rezidenţi în Germania, dar nu sunt cetăţeni germani, cu situaţia cetăţenilor germani în ceea ce priveşte măsurile luate pentru combaterea criminalităţii (deoarece guvernul german s-a bazat numai pe aspectul protecţiei ordinii publice).

Curtea consideră acest obiectiv ca fiind unul legitim, dar menţionează că aceasta nu poate fi folosită pentru a justifica prelucrarea sistematică a datelor cu caracter personal atunci când această prelucrare vizează numai pe cetăţenii altor state membre. Un stat membru nu poate, pentru atingerea unui obiectiv precum combaterea criminalităţii să aplice un tratament pentru cetăţenii săi şi alt tratament pentru ceilalţi cetăţeni ai Uniunii.

În concluzie, Curtea consideră că art. 12(1) TCE trebuie interpretat în sensul că exclude folosirea de către un stat membru, pentru scopul de a combate criminalitate, a unui sistem de prelucrare a datelor cu caracter personal a cetăţenilor Uniunii care nu sunt cetăţenii statului respectiv.