14 ianuarie 2009

A doua hotărâre dispunând măsuri generale pentru România în decurs de două luni

Notă:

După cauza Viaşu împotriva României, pronunţată în decembrie 2008, ieri, la data de 13 ianuarie Curtea europeană a mai pronunţat o hotărâre împotriva României prin care – alarmată de situaţia legislaţiei cu privire la retrocedarea imobilelor naţionalizate – a dispus luarea unor măsuri generale.

Asemenea hotărâri se numesc în doctrină „hotărâri pilot”[1].

Considerăm util să facem anumite precizări cu privire la ce anume înseamnă pe plan juridic o hotărâre care impune necesitatea luării unor măsuri generale şi care sunt efectele acestor hotărâri.

Fundamentul juridic al acestor hotărâri se află în art. 46 a Convenţiei, prin care statele părţi se angajează să execute hotărârile CEDO, iar Comitetului de Miniştrii a Consiliului Europei îi revine obligaţia de a supraveghea executarea.

Comitetul de Miniştrii, cu scopul de a asigura efectivitatea mecanismului de protecţie instaurat de Convenţie, a adoptat Rezoluţia Res(2004)3 cu privire la hotărârile care relevă existenţa unei probleme sistematice fundamentale şi Recomandarea Rec(2004)6 a Comitetului de Miniştri către statele membre privind îmbunătăţirea recursurilor interne. Cu toate că recomandările Consiliului de Ministrii nu reprezintă acte cu forţă juridică obligatorie (a se vedea para. 10 din Recomandarea Consiliului de Miniştri R(99) 14), ele reprezintă expresia unui angajament politic. Prin aceste două acte Consiliul de Miniştrii a vizat ipotezele când o situaţie concretă dintr-un stat membru, este de natură generală şi reprezintă o practică contrară Convenţiei (aspect evidenţiat prin hotărârile Curţii) şi există un număr mare de persoane vizate. În atare situaţii Consiliul îndeamnă Curtea să recomande măsuri generale care să corecteze deficienţele constatate. Pentru a se asigura de eficienţa măsurilor generale, Curtea notifică organele Consiliului Europei despre asemenea măsuri (nu numai Consiliul de Miniştrii).

Asemenea măsuri se adoptă printr-o hotărâre dintr-o cauză concretă, dar măsurile nu vizează numai acea cauză. Curtea recurge la acest instrument atunci când constată că o practică anume dintr-un stat membru, care este contrară Convenţiei afectează un număr mare de persoane (un număr nedeterminat de persoane), iar pe rolul Curţii se află un număr mare de cauze, având la bază o situaţie faptică asemănătoare sau identică, existând pe viitor „pericolul” unei avalanşe de plângeri pe această problematică. Pe lângă aceste condiţii Curtea mai trebuie să constate pasivitatea statului sau eşecul de a înlătura încălcările Convenţiei.

Măsurile generale au rol dublu, pe de o parte preventiv, prin prevenirea unui val de cereri individuale, iar pe de altă parte, întăresc principiul subsidiarităţii, conform căruia aplicarea garanţiilor Convenţiei trebuie făcută în primul rând la nivelul statului.

În acest fel, pe baza art. 46, prin intermediul activităţii Curţii europene, se naşte în sarcina statului obligaţia internaţională de a se conforma cu măsurile generale prescrise, în virtutea principiului pacta sunt servanda. Astfel, asemenea măsuri nu trebuie privite ca fiind impuse statului de o autoritate internaţională, ele nu afectează suveranitatea în nici un fel, deoarece chiar în virtutea exercitării suveranităţii de stat, statul şi-a exprimat acordul de a respecta şi executa hotărârile Curţii europene a drepturilor omului.

Împotriva României, măsuri generale s-au mai recomandat prin hotărârea Viaşu, cauză care tot domeniul retrocedărilor viza. S-a mai pus problema aplicării unor asemenea măsuri în cauza Calmanovici, dar acolo Curtea a considerat că nu mai este actuală problema, deoarece prin modificarea Codului de Procedură Penală prin Legea 356/2006 (astfel, în prezent în situaţia în care persoana a fost achitată de instanţa de fond, în casarea fără apel de către Curtea de Apel, persoana trebuie audiată în mod obligatoriu) statul român a prevenit apariţia unei hotărâri care să conţine măsuri generale.


Cauza Faimblat împotriva României

Încălcarea dreptului la respectarea proprietăţii – măsuri generale recomandate de Curte – necesitatea adoptării unor măsuri legislative şi administrative pentru a preveni noi plângeri individuale

Cauza a fost înaintată Curţii de doi cetăţeni români, domnul Solomon Faimblat şi doamna Salomeia Faimblat, pe baza art. 34 a Convenţiei europene a drepturilor omului. După decesul primului reclamant, doamna Salomeia Faimblat şi-a exprimat dorinţa de a continua procesul în faţa CEDO (Dalban împotriva României)

În fapt

Reclamanţii locuiesc în oraşul Tulcea, iar în anul 1941 un imobil aparţinând părinţilor reclamanţilor a fost confiscat de stat pe baza Decretului 842 cu privire la regimul juridic al imobilelor aparţinând populaţiei evreieşti. În anul 1950, în virtutea Decretului de naţionalizare 92/1950, statul a decis naţionalizarea imobilului în cauză.

În data de 27 aprilie 2001, reclamanţii au adresat o notificare primarului, pe baza dispoziţiilor Legii 10/2001, cerând restituirea imobilului. În paralel cu procedura administrativă, reclamanţii au pornit o acţiune îndreptată împotriva Consiliului local, pentru constatarea ilegalităţii măsurii de naţionalizare. Tribunalul, printr-o hotărâre din 13 decembrie a declarat acţiunea ca fiind inadmisibilă, pe motiv că reclamanţii nu au respectat procedura administrativă prescrisă de Legea 10/2001, lege care guverna regimul juridic al bunurilor naţionalizate între 1945 şi 1989. Curtea de Apel Constanţa a confirmat cele decise de Tribunal, printr-o hotărâre irevocabilă şi definitivă din 8 aprilie 2002.

La data de 18 mai 2006, primarul din Tulcea a constatat că imobilul nu mai poate fi restituit, pe motiv că a fost demolat, iar pe teren se construiesc anumite amenajamente publice şi le-a indicat reclamanţilor că au dreptul la compensaţii pe baza Legii 10/2001, modificată de Legea 247/2005.

În paralel, reclamanţii la data de 20 iulie au introdus o nouă acţiune, îndreptată împotriva Ministerului de Finanţe, cerând restituirea imobilului sau a unui echivalent valoric, pe baza Legii 10/2001. La 9 mai 2002, Tribunalul a decis că pentru examinarea cererii reclamanţilor, trebuie aşteptat rezultatul procedurii administrative demarate de către reclamanţi. Ca răspuns la o cerere a reclamanţilor, la data de 4 mai 2006, Tribunalul a constatat că acţiunea reclamanţilor s-a perimat.

Dreptul şi practica internă relevantă

Dispoziţiile legale incidente cauzei sunt cuprinse în Legea 10/2001 privind regimul juridic al bunurilor imobile preluate de stat în mod abuziv în perioada comunistă, lege descrisă în cauze anterioare precum Brumărescu, Stăin şi alţii, Păduraru, Tudor.

Cu privire la interpretarea art. 26 alin. 3 din Legea 10/2001, privind competenţa instanţelor de a judeca cereri de restituire în absenţa răspunsului autorităţii publice la notificarea efectuată în virtutea acestei legi, practica instanţelor avea cel puţin două direcţii. Într-o serie de cauze, instanţele respingeau cererile de restituire ca fiind inadmisibile sau premature, pe motiv că nu pot judeca cererea în absenţa unei decizii administrative de la autoritatea competentă. În alte cauze, anumite instanţe au considerat că sunt competente în a judeca cereri de restituire, chiar în absenţa deciziei administrative, recunoscând că este vorba despre o lacună a legii. Prin Hotărârea XX din 19 martie 2007, publicată în Monitorul Oficial nr. 764 din 12 noiembrie 2007, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie s-a pronunţat cu privire la un recurs în interesul legii, promovat de Procurorul general, pronunţându-se cu privire la această problemă a practicii divergente, statuând că instanţele sunt competente să judece cereri de restituire chiar şi în absenţa deciziei administrative şi pot judeca fondul cauzei cât şi absenţa răspunsului din partea autorităţilor.

Textele Consiliului Europei

Rezoluţia Res(2004)3 a Comitetului de Miniştri cu privire la hotărârile care relevă existenţa unei probleme sistematice fundamentale

În această Rezoluţie, Comitetul de Miniştrii invită Curtea europeană, în măsura în care este posibil, să identifice în hotărârile sale încălcări ale Convenţiei, dacă la baza problemei analizate se află o problemă sistematică care este în măsură să provoace numeroase introduceri de cereri în faţa CEDO, şi să asiste statul respectiv în găsirea soluţiei potrivite.

Comitetul roagă Curtea să notifice orice hotărâre care conţine indicaţii despre o problemă sistematică Comitetului de Miniştrii, Adunării Parlamentare, Secretariatului General şi Comisarul european pentru Drepturile Omului şi să evidenţieze asemenea hotărâri în baza de date.

Recomandarea Rec(2004)6 a Comitetului de Miniştri către statele membre privind îmbunătăţirea recursurilor interne

(adoptată de Comitetul de Miniştri la data de 12 mai 2004, la cea de-a 114-a sesiune)

Recomandă statelor membre, luând în considerare exemplele de bune

practici menţionate în anexă:

I. să se asigure, printr-o revizuire constantă, în lumina jurisprudenţei Curţii, că există recursuri interne pentru orice persoană care reclamă, într-o manieră credibilă, o încălcare a Convenţiei şi că aceste recursuri sunt efective, în măsura în care pot conduce la o

decizie pe fondul plângerii şi la un remediu adecvat pentru fiecare încălcare constată;

II. să reexamineze, ca urmare a hotărârilor Curţii care relevă deficienţe structurale sau generale în dreptul sau practica statului, eficienţa remediilor interne existente şi, în măsura în care este necesar, să creeze remedii efective pentru a evita prezentarea la Curte a cauzelor repetitive;

III. să acorde o atenţie particulară, în legătură cu punctele I şi II de mai sus, existenţei recursurilor efective în caz de reclamaţie credibilă privind durata excesivă a procedurilor jurisdicţionale;


În drept

Cu privire la presupusa încălcare a art. 6(1)


Reclamanţii s-au plâns Curţii că respingerea acţiunilor lor pe motiv că nu au respectat procedura administrativă prescrisă de Legea 10/2001, le-a încălcat dreptul lor de acces la o instanţă, garantat de art. 6 (1) din Convenţie

Guvernul a contestat că ar exista o limitare a dreptului de acces la o instanţă, deoarece actul administrativ menţionat în Legea 10 poate fi contestat în instanţă.

Apreciera Curţii

Principii aplicabile

Curtea menţionează că art. 6 garantează accesul tuturor la o instanţă inter alia, în determinarea drepturilor şi obligaţilor cu caracter civil. Limitările acestui drept nu trebuie să anihileze substanţa dreptului, trebuie să fie legitime şi proporţionale cu scopul urmărit. Dreptul de acces la o instanţă nu trebuie să fie un drept teoretic, protecţia efectivă a justiţiabilului implică restabilirea legalităţii prin obligarea administraţiei să se conformeze cu deciziile judecătoreşti.

Aplicarea acestor principii la cauza de faţă

Curtea constată că acţiunea reclamanţilor a fost respinsă de instanţe pe motiv că nu au urmat procedura administrativă. Curtea nu exclude ca legea să prevadă o procedură administrativă specială pentru realizarea dreptului, dacă prin aceasta se urmăreşte un scop legitim. Curtea mai notează că la momentul faptelor nu exista o practivă jurisdicţională uniformă cu privire la această problematică. În aceste condiţii Curtea nu trebuie să examineze legitimitatea ingerinţei, deoarece faptele statului nu au fost proporţionale, dacă se pun în balanţă cele două interese divergente.

Curtea observă că instanţele naţionale au respins acţiunea în constatarea ilegalităţii naţionalizării înainte ca să expire termenul legal de 60 de zile în care autoritatea administrativă avea obligaţia să răspundă. În sine, respingerea acţiunii nu este contrară Convenţiei, în măsura în care Legea 10/2001 oferă un remediu efectiv, astfel rămâne Curţii să examineze efectivitatea remediului oferit de acest act normativ. Curtea notează că reclamanţii au primit decizia administrativă definitivă la data de 18 mai 2006, decizie care nu a fost pusă în aplicare. Curtea nu contestă posibilitatea statelor de a plasa proceduri administrative prealabile înainte de accesul efectiv la o instanţă. De asemenea, persoanele nemulţumite de decizia administrativă, în condiţiile Legii 10/2001 aveau posibilitatea de a se adresa instanţei de judecată. Chiar dacă există o decizie administrativă sau judiciară, finalitatea procedurii ar trebui să fie executarea acestor decizii, în condiţiile Legii 247/2005, prin intermediul Fondului Proprietatea. Dar, Curtea a mai constatat în cauze anterioare că acest mecanism de despăgubire nu funcţionează la parametrii normali şi nu este în măsură să oferă celor prejudiciaţi o compensaţie echivalentă în mod efectiv (Cauza Ruxandra Ionescu împotriva României). Din aceste motive, Curtea concluzionează că chiar dacă Legea 10/2001 oferă acces la o jurisdicţie administrativă şi dacă este necesar şi la o instanţă judecătorească, acest acces rămâne doar teoretic, deoarece nu este în măsură să asigure celor prejudiciaţi o compensaţie într-un timp rezonabil, pentru imobile care nu mai pot fi retrocedate. Curtea critică şi durata de timp în care reclamanţii pot obţine în mod real şi efectiv compensaţiile. Astfel, cu toate că reclamanţii au obţinut la data de 18 mai 2006 o decizie administrativă, valoarea compensaţiilor urmează să fie stabilite de comisia centrală stabilită de Legea 10. Şi despre acest aspect Curtea a mai concluzionat că nu este o garanţie care să ofere celor interesaţi un rezultat în timp real.

Curtea mai notează că reclamanţii aveau posibilitatea de a contesta decizia administrativă obţinută în instanţă, dar în aprecierea ei, acest lucru ar fi contribuit şi mai mult la lungirea procedurilor, care oricum au durat cinci ani. În acest context, posibilitatea de contestare nu poate fi considerată ca un remediu efectiv, deoarece în orice caz, executarea deciziei finale se face în condiţiile Legii 247/2005. Curtea menţionează că cel puţin până la data de 12 noiembrie 2007, când s-a publicat în Monitorul Oficial recursul în interesul legii, care a unificat practica judiciară, reclamanţii nu aveau un remediu efectiv la dispoziţie, deoarece nu exista certitudinea că pot promova o acţiune în justiţie, în paralel cu procedura administrativă. Astfel, Curtea ajunge la concluzia că ingerinţa în dreptul reclamanţiilor de a avea acces la o instanţă nu a fost proporţională cu scopul urmărit: faptul că acţiunile în justiţie au fost blocate de instanţe pe motivul neparcurgerii procedurii administrative a condus la situaţia ca acum, după şapte ani, reclamanţii încă nu au primit nicio formă de compensaţie efectivă şi nici nu au garanţia că vor obţine o asemenea compensaţie în viitorul apropiat. În concluzie, art. 6(1) a fost încălcat.

Aplicarea art. 46 a Convenţiei

Art. 46 dispune:

1. Înaltele părţi contractante se angajează să se conformeze hotărîrilor definitive ale Curţii în litigiile în care ele sunt părţi.

2. Hotărîrea definitivă a Curţii este transmisă Comitetului Miniştrilor care supraveghează executarea ei.

Curtea consideră că încălcarea art. 6(1) în prezenta cauză se datorează unei probleme sistematice şi anume a legislaţiei defectuoase care există în România în domeniul restituirii bunurilor imobile naţionalizate şi a aplicării acestei legislaţii de autorităţile administrative. Curtea este mulţumită că prin recursul în interesul legii s-a ajuns la o aplicare unitară a prevederii menţionate, dar nu poate ignora faptul că modificările legislative succesive nu au îmbunătăţit deloc problema retrocedărilor.

Pe rolul Curţii se află cel puţin 50 de cauze asemănătoare, fapt ce indică o practivă răspândită a autorităţilor administrative de a nu onora cu un răspuns cererile de restituire în termenul stabilit de lege, sau cel puţin într-un termen rezonabil. Curtea mai notează despre concluziile la care a ajuns în prezenta cauză că în viitor se pot genera încă un număr important de cereri individuale.

În opinia Curţii, eşecul autorităţilor române de a face ordine în sistemul de drept a statului, nu numai că este o circumstanţă agravantă a răspunderii statului pentru încălcarea Convenţiei în ceea ce priveşte trecutul şi prezentul ci reprezintă un pericol cu privire la efectivitatea sistemului instaurat de Convenţie. În consecinţă, Curtea înainte de a trece la examinarea aplicării art. 41, trebuie să examineze cauza în privinţa art. 46. Conform acestui articol, hotărârile Curţii sunt obligatorii, iar statul vizat trebuie să le execute, sub supravegherea Comitetului de Ministrii. O hotărâre prin care se constată o încălcare a Convenţiei, impune statului vizat nu numai obligaţia de a plăti compensaţiile la care a fost obligat prin hotărâre ci şi obligaţia de a lua măsuri generale sau individuale, potrivite pentru a preveni încălcări viitoare ale Convenţiei. Statul reclamant este liber să aleagă mijloacele prin care doreşte să atingă acest rezultat, sub condiţia ca aceste mijloace să corespundă exigenţelor fixate de Curte în hotărârea sa.

Curtea observă în prezenta cauză că România ar trebui să adopte măsuri generale pe cale legislativă prin care să se asigură că orice persoană care are o cerere de restituire a unui bun imobil naţionalizat, să primească un răspuns într-un timp rezonabil. Statul la fel ar trebui să elimine obstacolele legale din calea executării rapide a deciziilor administrative sau a celor judiciare, pentru ca foştii proprietari să obţină restituirea proprietăţilor naţionalizate sau să primească într-un mod prompt şi adecvat compensaţii pentru prejudiciul suferit, fapt ce necesită şi adoptarea unor măsuri legislative, administrative şi bugetare care să asigură finalitatea acestor proceduri. Curtea invocă necesitatea ca măsurile prescrise în prezenta hotărâre să fie puse în aplicare cât mai curând posibil.

Cu privire la aplicarea art. 41

Curtea acordă reclamanţilor 6000 EURO pentru prejudiciul moral suferit şi 200 EURO pentru costuri şi cheltuieli




[1] A se vedea Radu Chiriţă, Convenţia europeană a drepturilor omului. Comentarii şi explicaţii, vol. II, editura C.H. Beck, 2007, p. 327

Niciun comentariu:

Trimiteți un comentariu