Studiu comparativ ECAS (European Citizen Action Service) cu privire la aplicarea Directivei 2004/38

Directoratul General pentru Politicile Interne a Uniunii Europene, a elaborat Studiul comparativ ECAS (European Citizen Action Service) referitor la aplicarea Directivei 2004/38/CE privind dreptul cetăţenilor Uniunii şi a membrilor de familie a acestora la liberă circulaţie şi şedere pe teritoriul Statelor Membre. După o scurtă prezentare a contextului de aplicare a libertăţii de circulaţie, mai jos găsiţi un rezumat a Studiului.

Introducere

Mobilitatea este una din condiţiile necesare pentru ca sistemul competitiv dintre state să fie şi efectiv. Acest lucru este necesar nu numai pentru companii, capitaluri sau muncitori, dar şi pentru toţi cei care sunt afectaţi de reglementări şi care doresc să îşi exprime preferinţele în ceea ce priveşte jurisdicţia sub care doresc să trăiască.

Referindu-se la cetăţenia europeană, Avocatul General Cosmas a afirmat că aceasta oferă persoanelor dreptul de a călători şi de a se stabili liber pe teritoriul Comunităţii.

Prin Directiva Parlamentului şi Consiliului nr. 2004/38 din 29 aprilie 2004 s-a reglementat dreptul cetăţenilor Uniunii şi al membrilor lor de familie de a circula şi de a şedea în mod liber pe teritoriile statelor membre.

Datorită faptului că se aplică tuturor cetăţenilor, nu numai celor care se angajează în activităţi economice, ea mai este numită în literatura de specialitate şi „directiva cetăţeniei”. (C. Barnard, The Substantive Law of the EU. The Four Freedoms, Oxford University Press, 2004).

Prin urmare, în adoptarea acestei Directive s-a avut în vedere existenţa cetăţeniei Uniunii care conferă fiecărui cetăţean al acesteia un drept fundamental şi individual de a circula şi şedea în mod liber pe teritoriul statelor membre, sub rezerva limitărilor şi condiţiilor stabilite de Tratat şi a măsurilor adoptate în vederea aplicării lor, libera circulaţie a persoanelor constituind una dintre libertăţile fundamentale ale pieţei interne, care cuprinde o zonă fără frontiere interne, în care libertatea este asigurată în conformitate cu prevederile Tratatului.

În UE, libera circulaţie a persoanelor a fost subiectul unor numeroase limitări, care au fost definite de Curtea Europeană de Justiţie (C. 55/94, Gebhardt, hot. din 30 octombrie1995), drept „măsuri naţionale susceptibile să împiedice sau să facă mai puţin atractivă exercitarea libertăţilor fundamentale garantate de Tratat”. Referitor la acest aspect, Avocatul General Cosmas a arătat că exerciţiul dreptului la liberă circulaţie poate fi limitat atâta timp cât asemenea limitări sunt justificate şi nu afectează ansamblul drepturilor conferite cetăţenilor europeni.

În legătură cu această Directivă s-a realizat un studiu în perioada iunie 2008 – februarie 2009. Studiul ECAS (European Citizen Action Service) a fost realizat de către o echipă de experţi din toate statele membre.

Prin intermediul acestuia s-a realizat un tabel comparativ al legilor şi a actelor de transpunere a Directivei în dreptul naţional a celor 27 de State Membre.

Scopul studiului

Studiul se concentrează, în special asupra a 10 State Membre (Belgia, Estonia, Franţa, Grecia, Ungaria, Irlanda, Italia, România, Suedia şi UK), considerate a fi reprezentative în ceea ce priveşte problema aplicării Directivei.

Studiul face referire nu numai la instrumentele formale, dar şi la modul în care acestea sunt puse în practică în acest domeniu. Având în vedere şi faptul că au existat o serie de probleme în ceea ce priveşte implementarea cu întârziere sau în mod incorect a Directivei, Parlamentul European a solicitat şi realizarea unei evaluări a rolului Comisiei care constă în obligaţia de asigura o transpunere corectă a Directivei.

Directiva şi evaluarea ei

Directiva consolidează dreptul la liberă circulaţie prin aceea că:

- Ea garantează dreptul cetăţeanului de a trece graniţa şi de a se stabili pe un teritoriu până la trei luni fără nici o condiţie sau alte formalităţi decât cerinţa de a deţine un paşaport valid sau o carte de identitate

- Ea stabileşte drepturi de şedere progresive – un drept de şedere necondiţionat până la trei luni; dreptul de şedere până la obţinerea statutului de rezident permanent; şedere permanentă

- Ea conferă drepturi privind un tratament egal şi protejarea cetăţenilor imigranţi europeni pe teritoriul unui stat membru gazdă

- Ea defineşte statutul de familii de muncitori şi oferă posibilitatea ca circulaţia şi şederea să fie mai uşoare pentru membrii familiei

- Ea simplifică procedurile administrative prea lungi

- Ea extinde regulile de reunificare familiei cetăţenilor europeni

- Ea garantează dreptul la şedere permanentă după 5 ani de şedere

- Ea prevede un drept autonom de şedere a membrilor de familie în cazul morţii/plecării/încetării parteneriatului înregistrat

- Ea limitează circumstanţele respingerii şi a revocării dreptului la şedere pentru motive de ordine publică, securitate publică şi sănătate publică.

Această Directivă este numită şi Directiva Cetăţeniei, care prin faptul că stabileşte un singur regim pentru libera circulaţie şi şedere, poate fi cu mult mai uşor înţeleasă de cetăţeni şi mai uşor de aplicat de către autorităţi. Se pune însă întrebarea în ce măsură spiritul Directivei de a aduce împreună conceptele de cetăţenie şi de reglementare mai bună, a fost îndeplinit de către statele membre în elaborarea legislaţiei specifice? Concluziile generale referitoare la implementarea Directivei arată că acest lucru s-a întâmplat numai într-o mică măsură. Majoritatea statelor membre nu au respectat spiritul acestei Directive:

- Implementarea nu a fost în concordanţă cu conceptul de cetăţenie europeană.

- În timp ce unele state membre au adoptat „o abordare copy şi paste”, altele au elaborat o lege nouă şi autonomă, iar altele au extins implementarea peste o serie de legi existente.

Implementarea Directivei în România

În ceea ce priveşte România, Directiva a fost implementată printr-o Ordonanţă de Guvern nr. 102/2005 şi prin alte trei acte viitoare care au amendat ordonanţa. Studiul concluzionează că „implementarea (...) a fost greoaie, lungă şi fragmentată”. Un angajament de a republica legislaţia sub forma unui singur nou act nu a fost încă îndeplinit”. Pe de altă parte, studiul arată că accesul la serviciile de înregistrare în România nu este problematic şi că toate documentele sunt întocmite în limba română, engleză, franceză şi sunt „uşor de înţeles şi de folosit”.

În implementarea legislaţiei, numeroşi beneficiari ai Directivei nu sunt incluşi. Un partener nu este inclus în categoria membrilor de familie, aşa cum nu sunt incluşi în această categorie nici descendenţii şi rudele pe linie ascendentă a partenerului inclus în această categorie. De asemenea, termenul limită pentru înregistrarea în România este de 90 de zile, sau mai puţin de trei luni de la data sosirii, în contradicţie cu prevederile Directivei. Legislaţia din România nu transpune nici prevederea potrivit căreia „o măsură de expulzare nu trebuie să fie consecinţa automată a recursului unui cetăţean european sau a membrilor săi de familie la sistemul de asistenţă socială a statului membru gazdă”. Cetăţenii europeni şi membrii de familie ai acestora care nu îndeplinesc condiţiile pentru exercitarea dreptului de şedere, trebuie să părăsească ţara în 30 de zile şi pot fi escortaţi la graniţă în 24 de zile dacă nu respectă ordinul. Acest lucru este în mod evident împotriva spiritului Directivei care militează pentru limitarea expulzării doar la anumite circumstanţe concret definite. Mai mult, există posibilitatea ca cetăţenii ţărilor terţe să fie ţinuţi în custodie, contrar tratamentului egal prevăzut de Directivă.

În final, studiul ridică o problemă privind compatibilitatea cu spiritul Directivei, a legii care prevede restricţii în România referitoare la dreptul cetăţenilor la liberă circulaţie pe teritoriul altor state membre. Aceste restricţii au la bază acordurile de admisie semnate de România cu statele membre ale UE înainte de aderare, când cetăţenii săi au fost repatriaţi din cauza şederii lor ilegale. De exemplu, legea care interzice unui cetăţean român minor să călătorească în străinătate însoţit de un părinte fără avea consimţământul scris al celuilalt părinte, reprezintă o restricţie privind libera circulaţie, mai ales când familia sau unul din părinţi sunt rezidenţi permanenţi au unui alt stat membru.

Neconformităţi privind implementarea Directivei în cele 27 de state membre, dar în special în cele 10 state membre selectate

Dreptul de a intra şi dreptul de şedere

Analiza transpunerii şi aplicării începe cu dreptul de intrare şi de şedere, drepturi care pot fi considerate temelia Directivei. Aceasta este secţiunea Directivei care are cea mai mare legătură cu Tratatul şi este în acelaşi timp partea crucială a Directivei în viaţa de zi cu zi a cetăţenilor europeni. Prin intermediul studiului s-au identificat un număr de inconsecvenţe în statele membre. Studiul a identificat extinderea încălcărilor comise în legătură cu perioada de trei luni anterioară înregistrării. O altă cauză de îngrijorare o constituie sancţiunile penale disproporţionate impuse asupra cetăţenilor europeni. Statutul actual al numeroaselor carduri de şedere care se aplică în absenţa cardului anterior de şedere înlocuit de certificat este în mare măsură confuz pentru cetăţenii europeni.

Resurse suficiente

Tabelul comparativ arată că cerinţa limită a resurselor suficiente a fost implementată în mod diferit de către statele membre. Acest lucru a fost permis de Directivă care acordă o a anumită marjă de apreciere a statelor. Cele mai remarcabile implementări se referă la statele membre care au eşuat în a oferi indicaţii asupra a ceea ce constituie resurse suficiente potrivit Directivei. Asemenea omisiuni şi incertitudinile care ar putea rezulta vor împiedica în mod clar libera circulaţie a cetăţenilor Uniunii, fiind unul din punctele pentru care ar fi necesar elaborarea unor ghiduri comune de către Comisie.

Tratament egal

De asemenea, în ceea ce priveşte principiul tratamentului egal, numeroase state membre nu au asigurat implementarea Articolului 24 din Directivă. Se consideră că deşi un stat membru a aplicat Articolul 24.2 permiţând restricţii temporare în ceea ce priveşte accesul la anumite beneficii sociale, transpunerea trebuie să limiteze aplicarea sa la acei beneficiari şi la acele perioade care sunt prevăzute de acest articol cu scopul de a evita orice interpretare restrictivă sau vagă a limitărilor.

Membrii familiei cetăţenilor statelor terţe

Tratamentul membrilor familiei cetăţenilor statelor terţe rămâne, de departe, cel mai problematic domeniu având în vedere că acesta reprezintă graniţa dreptului la liberă circulaţie şi a imigrării. Actele de transpunere au avut menirea de a face diferenţa în mod clar şi fără echivoc între regulile aplicabile naţionalilor statelor terţe şi celor care se aplică naţionalilor statelor terţe care sunt membrii de familie a cetăţenilor europeni. Statele membre au tendinţa de a verifica relaţia de familie într-un mod meticulos, eliberând vize care nu sunt diferite de cele oferite celorlalţi naţionali ai statelor terţe.

Alte probleme

Se poate observa cu claritate faptul că numeroase prevederi naţionale au fost introduse în instrumentele de transpunere care nu sunt în conformitate cu Directiva. De exemplu, înlocuirea cardurilor de şedere cu certificatele de înregistrare reprezintă o problemă curentă a Spaniei. S-a mai arătat că statele membre trebuie să îşi alinieze noţiunile de siguranţă publică, securitate publică şi sănătate publică cu ceea ce s-a prevăzut în Directivă şi cu interpretarea care s-a dat de către jurisprudenţa Curţii Europene de Justiţie.

Cerinţa informării

În vederea respectării Articolului 34 din Directivă, statele membre sunt obligate să furnizeze informaţii referitoare la Directivă. Confuzia creată de transpunerea întârziată a împiedicat aceste eforturi. Până acum, aceste acţiuni s-au limitat doar la a prezenta on-line informaţiile necesare. Într-o lume ideală campaniile de informare trebuie să fie organizate în aşa fel încât să ofere posibilitatea unui număr mai mare de persoane să cunoască drepturile lor la liberă circulaţie. Potrivit Directivei, statelor membre le revine sarcina de a iniţia campanii de informare dar s-a constat că acestea nu au îndeplinit această sarcină.

Rolul Comisiei în ceea ce priceşte implementarea Directivei 2004/38/EC

În raportul din 10 decembrie, Comisia a arătat că „transpunerea Directivei 2004/38/EC este dezamăgitoare”. Nici un stat membru nu a transpus întreaga Directivă în mod efectiv şi corect. Nici un articol din Directivă nu a fost efectiv şi corect transpus de către toate statele membre. Potrivit Comisiei, doar 63% din transpunerea Directivei poate fi considerată corectă şi completă. S-a mai arătat că între iunie 2006 şi februarie 2007, ca urmare a încălcării obligaţiei de a comunica textul prevederilor din legea naţională de transpunere a Directivei, împotriva a 19 state membre au fost iniţiate anumite acţiuni. Aici este vorba de toate statele membre cu excepţia Danemarcei, Irlandei, Olandei, Austriei, Sloveniei, Slovaciei, Bulgariei şi României. Comisia a înregistrat 115 plângeri şi a iniţiat cinci cazuri de încălcare a drepturilor ca urmare a transpunerii incorecte. La toate acestea se adaugă şi numeroase plângeri la nivel naţional şi cauzele din faţa instanţelor.

Comisia a înregistrat un progres semnificativ în domeniile unde au fost înregistrate numeroase plângeri legate de dezbaterile publice şi intervenţiile Parlamentului European:

- Situaţia din Roma şi Pachetul de Securitate din Italia care a condus la numeroase intervenţii din partea Comisiei precum şi din partea Parlamentului European.

- Plângeri din partea rezidenţilor englezi non-activi din Franţa, susţinuţi de către asociaţii, cărora le-a fost negat dreptul de a dispune de acoperire pentru caz de boală, care au determinat guvernul francez să reanalizeze legislaţia în ceea ce priveşte accesul la acoperire de boală universală.

Încă înainte de transpunerea Directivei, existau două probleme majore faţă de care Comisia ar fi trebuit să dea dovadă de un interes mai mare.

1. Certificatele de înregistrare şi cărţile de identitate – din cauza transpunerii întârziate a Directivei în majoritatea statelor membre, cetăţenii europeni şi autorităţile erau nedumeriţi în ceea ce priveşte necesitatea eliberării cardurilor de şedere. Certificatul de înregistrare înlocuieşte cardul de şedere, dar este considerat un document „slab” deoarece conţine date insuficiente. Ca urmare, cetăţenii europeni sunt obligaţi să deţină şi o carte de identitate sau un card de şedere.

2. Membrii de familie a naţionalilor statelor terţe – atât în studiul comparativ cât şi în raportul Comisiei, s-a arătat că au existat numeroase încălcări ale principiului reuniunii de familie, care a fost recunoscut din totdeauna ca fundamental în exercitarea drepturilor la liberă circulaţie a cetăţenilor europeni şi în recunoaşterea statutului membrilor de familie a naţionalilor statelor terţe.

În finalul studiului s-a arătat că:

În primul rând, Comisia nu a luat măsurile necesare pentru a pregăti statele membre pentru transpunere.

În al doilea rând, faza de pregătire pentru Directiva cetăţeniei fiind virtual non-existentă, au apărut numeroase erori şi întârzieri în

În al treilea rând, Comisia a eşuat în a gestiona în mod corect numărul mare de plângeri ale cetăţenilor europeni în legătură cu transpunerea Directivei.

În al patrulea rând, Comisia ar fi putut oferi mai multe informaţii privind rolul său în punerea în aplicare a Directivei.

Parlamentul European poate face următoarele recomandări Comisei:

1. Un mod de abordare cuprinzător al punerii în aplicare a Directivei – o abordare capabilă să determine ca implementarea Directivei să se alinieze cu obiectivele prevăzute în aceasta. În mod similar, ghidurile Comisiei trebuie să fie cuprinzătoare şi să nu se concentreze doar pe „domeniile problematice” cum sunt extrădările şi abuzurile. De asemenea, Comisia ar trebui să elaboreze o strategie pentru o mai bună punere în aplicare a Directivei pe baza unui orar.

2. Un drept de a convinge, precum şi procedurile îndreptate împotriva statelor membre

3. O abordare a statelor membre de a recâştiga spiritul Directivei cetăţeniei, astfel încât să fie uşor de înţeles şi de aplicat cu scopul de a facilita libera circulaţie

4. O campanie de informare a cetăţenilor europeni