Proiectul de modificare a Deciziei cadru 2002/475/JAI - Rezoluţia legislativă a Parlamentului European din 23 septembrie 2008 - prezentare

La data de 23 septembrie 2008, în cadrul procesului comunitar de elaborare a actelor normative, Parlamentul European a adoptat Rezoluţia legislativă a Parlamentului European din 23 septembrie 2008 referitoare la propunerea de decizie-cadru a Consiliului de modificare a Deciziei-cadru 2002/475/JAI privind combaterea terorismului (COM(2007)0650 – C6-0466/2007 – 2007/0236(CNS)).

În acest context, deoarece preocupările dreptului comunitar cu terorismul sunt numerose şi complexe la acest moment, intrând câteodată în conflict deschis cu drepturile omului, o altă preocupare a dreptului comunitar. În prezentarea care urmează despre Decizia – cadru 2002/475/JAI şi despre procedura de modificare a acestuia, vom mai exemplifica o ipostază de cooperare între Uniunea Europeană şi Consiliul Europei.

Decizia – cadru 2002/475/JAI privind combaterea terorismului

Sub impulsul creat pe plan internaţional de atacurile teroriste din 11 septembrie 2001, s-a întrunit la Brussel la 21 septembrie 2001 Consiliul European extraordinar, în cadrul căruia s-au discutat problemele existente şi necesitatea luării unor măsuri. Deciziile convenite în cadrul Consiliului s-au materializat în adoptarea pe baza Titlului VI. din TUE (art. 29, art. 31(e) şi art. 34 (2)(b)) a Deciziei – cadru a Consiliului 2002/475JAI din 13 iunie 2002 (publicat în Jurnalul Oficial L164 din 22.06.2002, p. 3-7).

Decizia – cadru se adopta, inter alia, în cazuri în care tratatele comunitare trimit expres la realizarea unui asemenea acord (cum este art. 29 TUE în ceea ce priveşte problema terorismului). Aceste acte sunt adoptate în cadrul Pilonului Trei şi au ca obiectiv armonizarea actelor cu putere de lege şi a normelor administrative ale statelor membre. Ele sunt obligatorii pentru statele membre în ceea ce priveşte rezultatul urmărit, la nivel naţional autorităţile având competenţa de a alege formele şi mijloacele pentru atingerea obiectivelor deciziei. Din această privinţă, deciziile – cadru seamănă cu directivele, dar ele nu pot avea efect direct. Fiind adoptate în cadrul Consiliului European, care are o natură inter-guvernamentală accentuată, deciziile – cadru au o legitimitate necesară într-un domeniu, precum combaterea terorismului.

Decizia – cadru cu privire la combaterea terorismului urmăreşte armonizarea legislaţiilor penale ale statelor membre prin instituirea unei definiţii comune a infracţiunilor de terorism şi a grupărilor teroriste şi prin impunerea obligaţiei de a incrimina aceste fapte. Acestea includ, comiterea de acte de terorism (art. 1), constituirea sau participarea în grupările teroriste (art. 2) precum şi infracţiunile conexe acestor fapte (art. 3) şi în sfârşit incriminează tentativa şi instigarea (art. 4). Art. 5 conţine prevederi cu privire la pedepsele aplicabile infracţiunilor prevăzute în art. 1-4, instituind şi aplicarea unor pedepse efective, guvernate de principiul proporţionalităţii. Art. 6 impune înlesniri în ceea ce priveşte pedepsele aplicabile infractorilor care renunţă la activităţi de terorism, cooperează cu instituţiile judiciare şi administrative şi contribuie la prevenirea unor acte viitoare. De asemenea, decizia – cadru impune obligaţia statelor membre de a stabili răspunderea penală a persoanelor juridice pentru faptele menţionate. Pentru realizarea efectivă a reprimării, prevenirii şi pedepsirii faptelor în discuţie, art. 9 stabileşte reguli jurisdicţionale, stabilind în această privinţă aplicarea principiului aut dedere aut judicare.

Chiar proiectul de modificare a Decizie – cadru (varianta propusă de Comisie) se recunoaşte că domeniul se află „la graniţa dintre exercitarea legitimă a libertăţilor fundamentale” motiv pentru care asigurarea unui echilibru între nevoie contracarării terorismului şi respectarea drepturilor fundamentale este primă şi importantă coordonată în luarea oricărei măsuri în lupta împotriva terorismului.

Proiectul de modificare a deciziei cadru, varianta propusă de Comisie şi aflată în dezbaterea. Parlamentului European propunea incriminarea unor noi infraţiuni (cu alte cuvinte, prin modificarea deciziei cadru, Uniunea impune obligaţia statelor membre de a incrimina prin legislaţia naţională infracţiunile prevăzute de ea).

Uniunea a urmărit incriminarea următoarelor infracţiuni:
- instigarea publică la săvârşirea unei infracţiuni teroriste , faptă care conform propunerii însemna distribuirea, sau punerea la dispoziția publicului, în orice altă formă, a unui mesaj, cu intenția de a provoca la săvârșirea uneia dintre faptele enumerate la articolul 1 alineatul (1) literele (a)–(h), atunci când un astfel de comportament, indiferent dacă pledează sau nu în mod direct săvârșirea unei infracțiuni de terorism, creează riscul ca una sau mai multe astfel de infracțiuni să fie comise;
- instruirea în scopuri teroriste.

- instruirea în scopuri teroriste.

Propunerea a fost aspru criticată de Dick Marty, senatorul elveţian, responsabil de probleme privind combaterea terorismului internaţional din cadrul Adunării Parlamanetare a Consiliului Europei. El a prezentat la data de 7 aprilie 2008 un raport în care a crititcat faptul că Uniunea în proiectul de modificare a preluat selective articole din Convenţia Consiliului Europei privind prevenirea terorismului (articolele care incriminau instigarea publică la săvârşirea unei infracţiuni teroriste, recrutarea şi instruirea în scopuri teroriste), dar a neglijat prevederile Convenţiei Consiliului Europei care se referee la garanţii în material drepturilor omului (art. 12 din Convenţia Consiliului Europei privind prevenirea terorismului, care constituie “clauza de drepturile omului” a Convenţiei).

Domnul Marty mai atrage atenţia asupra faptului că efectivitatea luptei împotriva terorismului este condiţionată de respectarea drepturilor omului.

Această atitudine a Uniunii este una surprinzătoare în condiţiile în care conform Convenţiei, Uniunea avea posibilitatea să devine parte la ea. Prin preluarea aceloraşi reglementări şi în dreptul comunitar pentru statele member practice se creează o duplicitate normativă, situaţie care ar putea crea o practică neuniformă.

La data de 23 septembrie 2008, în cadrul procedurii legislative comunitare, Proiectul de modificare este dezbătut în Parlamentul European. Parlamentul operează astfel anumite modificări substanţiale, modificări care reflectă şi recomandările Consiliului Europei.

Astfel, Parlamentul modifică conţinutul articolelor care incriminau noi infracţiuni, de exemplu, articolul care incrimina instirgarea publică la săvârşirea unei infracţiuni teroriste este modificată în felul următor: "instigarea publică la săvârșirea unei infracțiuni teroriste" se înțelege distribuirea, sau punerea la dispoziția publicului, în orice altă formă, a unui mesaj prin care se pledează în mod clar și deliberat în favoarea săvârșirii uneia dintre infracțiunile enumerate la articolul 1 alineatul (1) literele (a)–(h), atunci când un astfel de comportament creează în mod evident riscul ca una sau mai multe astfel de infracțiuni să fie comise.

Este de asemenea remarcabil faptul că se întrocude Considerentul 15a (nou), care reprezintă clauza de proporţionalitate (Incriminarea faptelor enumerate în prezenta decizie-cadru ar trebui realizată astfel încât să fie proporțională cu obiectivele legitime urmărite, să fie necesară și adecvată într-o societate democratică și să aibă un caracter nediscriminatoriu; aceasta ar trebui, în special, să fie compatibilă cu Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene și cu Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

Se introduce şi clauza privind drepturile omului, aspect care lipsea din proiect: prezenta decizie-cadru nu poate avea ca efect modificarea obligației de a respecta drepturile fundamentale și principiile juridice fundamentale, astfel cum sunt consacrate la articolul 6 din Tratatul privind Uniunea Europeană , în Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene și în Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale."

În final, menţionăm că este rezolvată şi raportul deciziei cadru cu Convenţia Consiliului Europei privind prevenirea terorismului:

Considerentul 12a (nou): (12a) Prezenta decizie-cadru completează dispozițiile Convenției Consiliului Europei din 16 mai 2005 privind prevenirea terorismului și, prin urmare, este crucial ca, paralel cu intrarea în vigoare a prezentei decizii-cadru, toate statele membre să ratifice această convenție.

În concluzie, Rezoluţia Parlamentului European din 23 septembrie 2008, reprezintă un nou câştig pentru drepturile omului şi se înscrie în seria preocupărilor exprimate şi de jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului (de exemplu în cauza Chalal împotriva Regatului Unit), orientare conform căruia măsurile luate pentru prevenirea sau combaterea terorismului internaţional TREBUIE să respecte drepturile fundamentale ale omului. De asemenea, procedura de modificare a Deciziei Cadru reprezintă un exemplu bun al modului de colaborare a instituţiilor Uniunii Europene cu Coconsiliul Europei.